The American defense spending has been roughly stable since the second half of the 20^th century, especially after the end of the World War II. For many decades, these investments were justified by the existence of a clear and eminent threat to the United States. The Union of the Soviet Socialist Republics – U.S.S.R. – represented an important adversary to the Western superpower, rivaling with it in many arenas.

With the collapse of the Soviet Union, therefore, several analysts expected an important decrease of the American defense spending. They believed that the demand for higher defense spending was enhanced when international threats were maximized and that it would come back down when those threats disappeared.

However, the decline of the U.S.S.R. in 1989 wasn’t followed by a decrease of the American defense spending. Since 1975, the U.S. has been spending around 4.6% of its GDP in its military and although important differences were perceived during the Reagan Administration (when the Defense Department consumed roughly 6% of the GDP) and the Clinton years (when the numbers went down to 3%), periods of declines were rapidly and constantly followed by high increases in the defense spending.

The article argues that this unexpected stability of the defense spending in the U.S. is related to systemic and domestic variables. Firstly, because the United States decided to take a very active role in stabilizing the system, the level of international threats perceived by its government tends to be constantly high and even if it’s not, the American government tends to advertise that idea to the population. Secondly, there are many domestic agents (such as the military, the defense industries, and the legislators connected to them) that constantly pressure the American government for more defense spending.

Another important argument of the article is that the balance between these systemic and domestic forces changes overtime and this has a direct effect on the budget decision making. When international threats are higher, the Executive tens to emerge as the most important agent in the budget process. When these threats are low, Congress steps up to the plate. In the first scenario, the Executive tends to focus its attention on the systemic environment and on the American national interest. The decision making structure, therefore, tends to be closer to Allison’s model I (rational actor). On the second, the Defense Iron Triangle (the symbiotic relationship among the defense industries’ lobbies, the Armed Forces, and Congress) works hard to farther the decision away from the country’s national interests. The budget tends to indulge specific interests and political disputes among the domestic actors prevail. The most powerful preferences will directly influence the decision making process and its framework will be closer to Allison’s model III (governmental politics).

The article analyzes how these different environments emerge by examining the influence of ten variables over the relations between the Executive and the Legislative branches. Six of these variables are related to the structure of the decision making process: a) the level of threats from the international structure; b) bipartisanship; c) the state of the economy; d) public opinion; e) electoral cycle; and f) information distribution. The other four are connected to the characteristics of the agents that take part in the decision making: g) the personality of the President; h) the popularity of the President; i) the ideological inclination of Congress and the President; j) the intensity of the defense lobbies.

The article then compares the defense budget discussions during the first Reagan Administration (1981-1984) and the George H. W. Bush Administration (1989-1992).

When Reagan became president, the tensions with Russia were maximized because of the recent developments in the Middle East (the invasion of Afghanistan and the Islamic Revolution in Iran). The threats from the international system were high, what minimized the importance of domestic pressures – the Administration had to maintain its focus on policies that could guarantee the survival of the United States. The increase in the international threats lead to more bipartisanship in Congress and a strong majority of the legislators supported the President’s decisions. The favorable state of the economy, still protected from the effects of the oil crises, and the support from the American public opinion, moved by the “rally around the flag” effect, created a positive structure in which the President’s demands were supported by Congress. Besides that, the President had a strong and active personality and a conservative ideology, characteristics that contributed to approach the decision making structure to Allison’s model I: Reagan was able to approve defense budgets that attended his rationality, allowing him to promote a massive defense buildup. For the first time in history, the U.S. conducted a great increase in its defense spending during peacetime.

On the contrary, Bush took office in an environment of low international threats. It was already clear that the U.S.S.R. was collapsing, what lead him to ask Congress for a fast decrease of the defense spending. This was seen as the best way to rebalance the budget after the constant deficits of the previous years. But Bush faced a very negative environment, in which lower international threats minimized the domestic support to his demands and bipartisan agreements became rare. Over the years, these conditions were worsened by the fact that the President was unpopular and had a different ideology from the majority of Congress. The domestic actors who pressured for the maintenance of high defense spending had an easier way in Congress during this Administration. While the Bush was now fighting for cuts in several weapon programs, based on the idea that they would be unnecessary and too costly in a more peaceful international system, many congressmen, the military, and the industries were fighting for their maintenance. Congress had reassumed the leadership in the budget process and the final result of the negotiations privileged parochial politics over the national interest, approaching the decision making to Allison’s model III.

The article concludes that even though these Administrations had very different approaches toward the defense budget and took office in distinct environments, the tendency for increased defense spending was constant. The Reagan Administration managed to pass its preferences in Congress and was able to get very high levels of approval for its demands. Bush, on the contrary, had some of the lowest approval ratings in Congress while trying to decrease the defense spending Several congressmen who had strong connections with the defense industries worked hard to maintain most of the weapon programs active.

The equilibrium between the structural and agential forces that influenced the budget process during the two Administrations was very different, but in both periods, for distinct reasons, the same result was achieved: the maintenance of the American defense spending, even after the decline of the U.S.S.R.

The paper now published in Revista Brasileira de Política Internacional (RBPI Vol. 57 – July/Dec – 2014) is entitled “The American defense budget: rationality X domestic pressures” and examines how the domestic pressures and the systemic conditions influence the American defense budget especially after the end of the Cold War. Juliano gave an interview about his research to Priscilla de Almeida Nogueira da Gama, member of the Editorial team of RBPI.

Por Priscilla de Almeida Nogueira da Gama

1) O governo Bush pretendia realizar um reequilíbrio orçamentário a partir da redução de gastos desnecessários em Defesa. O Legislativo americano, no entanto, barrou as ações do Executivo alegando que a redução geraria um forte índice de desemprego. Contudo, as alegações do Legislativo parecem ser muito mais ideológicas contra o Executivo do que em favor de uma manutenção econômica da população. Na sua opinião, como essa questão pode ser analisada?

Primeiramente, é difícil dizer que os gastos eram desnecessários, pois não há uma forma objetiva de mensurar o montante exato de despesas com defesa que é suficiente para que um país possa se sentir seguro nas relações internacionais. O que podemos dizer é que o Executivo de George H. W. Bush considerava que diversos programas de armamentos eram inadequados para o interesse nacional dos EUA, ou seja, eram excessivamente caros e realizavam funções que outros equipamentos mais baratos também poderiam desempenhar.

O Legislativo, ao contrário, não se preocupou com o custo-benefício dos equipamentos, mas com a proteção de indústrias que geravam empregos para seus eleitores. Essa relação ficou muito mais evidente quando o congressista vinha de um distrito eleitoral com muitas indústrias de defesa, pois isso o compeliu a impedir quaisquer cortes que pudessem prejudicar tais empresas.

Pode-se resumir a questão da seguinte forma: enquanto o Executivo tendeu a se preocupar preponderantemente com a situação da economia do país de modo mais geral e, por isso, percebeu que o corte do orçamento de defesa seria uma boa ferramenta para minimizar os déficits da era Reagan, os legisladores se preocuparam eminentemente com o bem-estar dos eleitores de seus distritos, tendo, portanto, interesses específicos. Como o poder de decisão sobre o orçamento, nos EUA, está nas mãos dos legisladores, eles conseguiram impedir que diversos programas de armamentos fossem cortados durante o governo Bush.

2) O artigo analisa a diferenciação do governo Reagan e da administração Bush quanto a questão do orçamento em Defesa tendo em vista questões estruturais e agenciais, assim como, os modelos propostos por Allison. Qual a intenção dessa abordagem?

Durante o primeiro mandato de Reagan, a figura da ameaça soviética foi fortemente utilizada para aumentar os gastos com defesa dos EUA. Nesse período, ocorreu o chamado build-up da defesa, havendo o maior aumento de gastos com Forças Armadas da história dos EUA em um período de ausência de guerras de grandes proporções. Reagan conseguiu isso utilizando um discurso que incutia medo na população estadunidense, que apoiou o build-up. A combinação de um cenário internacional em que havia uma clara ameaça ao país com um ambiente doméstico extremamente favorável a um Presidente carismático facilitou a aprovação das demandas de Reagan por gastos cada vez maiores.

No governo Bush, o cenário era muito diverso. Os cortes de arrecadação e os gastos excessivos de Reagan, principalmente com defesa, haviam aumentado muito o déficit da economia dos Estados Unidos. Bush percebeu que precisava minimizar essa situação e, diante da inexistência de uma clara ameaça no sistema internacional (é importante lembrar que nesse período surgem teses como a do “Fim da História”), Bush procurou racionalizar o orçamento de defesa dos EUA, cortando diversos programas de armamentos.

Nesse momento, porém, prevaleceram os interesses específicos dos congressistas, que estão tipicamente mais afastados do que podia ser considerado o interesse nacional. O bem-estar da economia dos EUA foi deixado de lado, em detrimento do bem-estar da indústria de defesa. Preferências muito específicas foram colocadas à frente do chamado interesse nacional.

A utilização dos modelos de Allison permitiu a análise desses dois cenários muito diversos, pois o primeiro se aproximou mais do modelo racional do autor, enquanto o segundo foi analisado a partir do modelo de política governamental.

3) Em cenários internacionais conflituosos o orçamento militar tende a aumentar em virtude da manutenção da Defesa Nacional. Em períodos de estabilidade os investimentos, por outro lado, tendem a ser menores. Os EUA, contudo, apresentam uma tendência de manutenção de altos investimentos na área. O que justifica essa atuação estadunidense?

A primeira tendência é verdadeira. A segunda precisa ser qualificada, pois nem sempre ocorre.

Quando emerge uma situação de conflito, o gasto militar aumenta naturalmente, o que ocorre por várias razões, mas a principalmente pela própria despesa com a campanha militar.

Ao contrário, períodos de estabilidade podem ou não levar a uma redução dos gastos. A diminuição não ocorreu, por exemplo, com Bush, que foi o Presidente da transição para o período pós-Guerra Fria. Isso está relacionado, em grande medida, com as pressões domésticas pela manutenção dos empregos na indústria de defesa. As indústrias de defesa dos EUA constituíram, ao longo dos anos, um lobby fortíssimo, que é utilizado com muito mais ênfase nos períodos mais difíceis para elas, ou seja, nos tempos de paz. O lobby é tão forte que surge uma tendência de estabilidade dos gastos com defesa.

Mesmo quando há menos razões evidentes no sistema internacional para que os investimentos em defesa sejam reduzidos, fatores domésticos, marcados pela intrínseca combinação entre os interesses de manutenção dos lucros da indústria de defesa, os interesses dos militares por mais e melhores armamentos e os interesses eleitorais, principalmente dos congressistas, acabam trabalhando em prol da manutenção ou mesmo ampliação do orçamento de defesa.

4) Baseado em suas pesquisas, qual seria, no seu ponto de vista, os principais obstáculos que o governo Obama enfrentou e deve enfrentar para reduzir os gastos orçamentários em Defesa?

Como não houve modificações relevantes na estrutura de discussão orçamentária ou nos interesses dos agentes que participam do processo, as mesmas dificuldades que foram enfrentadas por Bush continuam importantes na atualidade.

Obama vem conseguindo diminuir o orçamento de defesa dos EUA, mas poucos programas vêm sendo efetivamente finalizados. A maioria dos cortes está relacionada com a diminuição dos investimentos nesses programas, mas eles continuam existindo. Quando um programa não é encerrado, o que ocorre é somente uma desaceleração dos gastos, mas não um corte nas despesas. Os investimentos no programa são diminuídos momentaneamente, mas voltam a aumentar, muitas vezes em grande proporção, nos anos posteriores, quando a situação econômica volta a se estabilizar. Isso é analisado no artigo.

Penso, enfim, que Obama não está, efetivamente, cortando gastos com defesa. Penso que ele está somente desacelerando essas despesas, o que pode criar uma tendência de nova elevação dos gastos em defesa em um futuro próximo, quando a economia estadunidense estiver totalmente reaquecida. Os poucos programas que ele conseguiu cortar serão insuficientes para alterar o padrão de gastos em defesa daquele país no futuro.

Read the article:

CORTINHAS, Juliano da Silva. O orçamento de defesa dos EUA: racionalidade X pressões domésticas. Rev. bras. polít. int., Brasília , v. 57, n. 2, Dec. 2014 . Available from <http://www.scielo.br/article_plus.php?pid=S0034-73292014000200058&tlng=pt&lng=en>. access on 21 Feb. 2015. http://dx.doi.org/10.1590/0034-7329201400304.

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